Eine Straße ist für eine Kommune selten nur eine Straße. Unter ihrem Asphalt verlaufen Wasserleitungen und Kanalisation, möglicherweise soll dort in den kommenden Jahren ein Wärmenetz entstehen, oberhalb der Erde fehlen Bäume gegen die zunehmende sommerliche Hitze, und beim nächsten Starkregen entscheidet das Gefälle darüber, ob das Wasser auf der Fahrbahn bleibt oder in die angrenzenden Häuser läuft. Wenn diese Straße ohnehin erneuert werden muss, wäre es vernünftig, möglichst viele dieser Aufgaben gemeinsam zu planen.
Die physische Stadt kennt schließlich keine Förderprogramme. Ein Quadratmeter öffentlicher Raum kann gleichzeitig Verkehrsfläche, Retentionsraum, Standort eines Stadtbaums, Trasse für Energie- und Datennetze und Teil eines Klimaanpassungskonzepts sein. In den Haushalten und Förderprogrammen des Staates werden diese Funktionen jedoch häufig unterschiedlichen politischen Aufgaben, Zuständigkeiten und Finanzierungswegen zugeordnet.
Dieser Unterschied zwischen der gebauten Stadt und ihrer Finanzierung wird in den kommenden Jahren an Bedeutung gewinnen. Deutschland will seine Infrastruktur in einem Umfang modernisieren, wie es seit Jahrzehnten nicht mehr versucht wurde, und hat dafür mit dem Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität zusätzliche finanzielle Möglichkeiten geschaffen. 100 Milliarden Euro daraus sind für Investitionen von Ländern und Kommunen vorgesehen.
Gleichzeitig schätzen die Kommunen ihren bestehenden Investitionsrückstand inzwischen auf 231,2 Milliarden Euro. Allein bei Schulen fehlen nach der Hochrechnung des KfW-Kommunalpanels Investitionen von 68,9 Milliarden Euro, bei Straßen sind es 53,7 Milliarden Euro. Die kommunalen Haushalte haben das Jahr 2025 mit einem Rekorddefizit von 31,9 Milliarden Euro abgeschlossen, 44 Prozent der befragten Kommunen bewerten ihre Finanzlage als mangelhaft und neun von zehn rechnen mit einer weiteren Verschlechterung.
Deutschland verfügt damit gleichzeitig über außergewöhnlich große Investitionsprogramme und außergewöhnlich große kommunale Investitionslücken. Dieser Befund lohnt einen genaueren Blick, weil die entscheidende Frage der kommenden Jahre über die Höhe einzelner Fördertöpfe hinausgeht. Sie betrifft die Fähigkeit des Staates, aus Geld tatsächlich gebaute Infrastruktur zu machen.
Kommunen investieren längst unter schwierigen Bedingungen
Der kommunale Investitionsrückstand ist über viele Jahre entstanden und lässt sich nur teilweise mit fehlendem Geld erklären. Genehmigungsverfahren, Vergaberecht, baurechtliche Anforderungen und fehlendes Personal in Bauverwaltungen begrenzen ebenfalls die Geschwindigkeit, mit der Kommunen investieren können. Das KfW-Kommunalpanel weist seit Jahren darauf hin, dass geplante Investitionen regelmäßig nicht vollständig umgesetzt werden.
Diese Einschränkungen bekommen eine neue Bedeutung, sobald mehrere Transformationsaufgaben gleichzeitig auf dieselbe kommunale Infrastruktur treffen. Eine Stadt muss ihre Schulen sanieren und deren Energieverbrauch reduzieren, Straßen erneuern und sie an höhere Temperaturen und Starkregen anpassen, Stromnetze ausbauen und die Wärmeversorgung verändern. Viele dieser Aufgaben konkurrieren um dieselben Planerinnen und Planer, dieselben Tiefbauunternehmen, dieselben Haushaltsmittel und teilweise sogar um denselben Quadratmeter Stadt.
Die kommunale Transformation ist deshalb weniger eine Ansammlung voneinander unabhängiger Klimaprojekte als ein Umbau bestehender Infrastruktur unter laufendem Betrieb. Diese Perspektive verändert auch die Frage, wie öffentliche Finanzierung organisiert werden sollte.
Förderprogramme haben ermöglicht, was kommunale Haushalte oft nicht konnten
Die deutsche Förderlandschaft hat einen erheblichen Anteil daran, dass Klimaschutz und Klimaanpassung in vielen Kommunen überhaupt institutionell verankert wurden. Förderprogramme haben Klimaschutzkonzepte, Personalstellen, energetische Sanierungen, Radverkehrsprojekte, Beleuchtung, Datenplattformen und zahlreiche weitere Vorhaben ermöglicht, für die besonders finanzschwache Kommunen aus eigenen Haushalten kaum Mittel hätten bereitstellen können.
Zweckgebundene Förderung erfüllt außerdem eine politische Funktion. Der Bund stellt Geld für Aufgaben bereit, die er für gesellschaftlich besonders relevant hält, und verbindet dieses Geld mit Anforderungen an Qualität, Zielsetzung und Verwendung. Eine vollständig freie Mittelverteilung würde diese Steuerungsmöglichkeit verringern und könnte dazu führen, dass langfristige Klimainvestitionen unter dem Druck kurzfristiger kommunaler Haushaltsprobleme zurückgestellt werden.
Auch die jetzt angekündigte Deckelung der Kommunalrichtlinie folgt einer nachvollziehbaren Logik. Für Anträge ab dem 15. September 2026 werden die förderfähigen Gesamtausgaben strategischer Vorhaben auf zwei Millionen Euro und investiver Vorhaben auf 20 Millionen Euro begrenzt. Die Nationale Klimaschutzinitiative begründet diese Änderung mit Kürzungen in der Finanzplanung des Klima- und Transformationsfonds und dem Ziel, die verbleibenden Mittel auf möglichst viele Projekte zu verteilen.
Breitenwirkung ist ein legitimes Ziel. Ein Förderprogramm, dessen Budget von wenigen sehr großen Vorhaben gebunden wird, erreicht weniger Kommunen und kann regionale Unterschiede verschärfen. Das strukturelle Problem beginnt dort, wo eine auf einzelne Fördergegenstände ausgerichtete Finanzierung auf eine kommunale Wirklichkeit trifft, in der sich diese Gegenstände immer schwerer voneinander trennen lassen.
Vier Aufgaben können in derselben Straße liegen
Eine Kommune, die eine sanierungsbedürftige Straße erneuert, kann gleichzeitig mehrere politische Ziele verfolgen. Die Kanalisation kann für zunehmenden Starkregen ertüchtigt, der Straßenraum entsiegelt, zusätzliche Bäume können gepflanzt, ein Wärmenetz kann verlegt und die Verkehrsfläche neu aufgeteilt werden. Technisch und städtebaulich spricht viel dafür, diese Eingriffe aufeinander abzustimmen, weil jeder zusätzliche Tiefbaueingriff Kosten verursacht und den öffentlichen Raum erneut belastet.
Die Verwaltungs- und Finanzierungslogik kann dieselbe Straße jedoch in verschiedene Projekte zerlegen. Klimaanpassung, Wärmeversorgung, Verkehr, Digitalisierung und klassische Straßensanierung besitzen unterschiedliche Zuständigkeiten, Haushaltsstellen, Fördermöglichkeiten und Zeitpläne. Jede einzelne dieser Strukturen hat ihre sachliche Begründung, während ihre Summe einen erheblichen Koordinationsaufwand erzeugt.
Damit entsteht ein Problem, das sich mit zusätzlichen Fördermitteln allein nur begrenzt lösen lässt. Eine Kommune kann ausreichend Geld für mehrere Maßnahmen erhalten und trotzdem Schwierigkeiten haben, diese Maßnahmen zu einem gemeinsamen Investitionsprojekt zusammenzuführen.
Die Qualität staatlicher Investitionspolitik hängt deshalb auch davon ab, wie gut ihre Finanzierungsarchitektur die tatsächlichen Zusammenhänge der Infrastruktur abbildet.
Das Sondervermögen macht diese Frage größer
Das Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität schafft einen finanziellen Spielraum, den viele Kommunen dringend benötigen. Das KfW-Kommunalpanel zeigt bereits Erwartungen an diese Mittel. 22 Prozent der Kommunen rechnen für 2026 mit zusätzlichen Investitionen aufgrund des Sondervermögens, für 2027 steigt der Anteil auf 38 Prozent.
Der Bund hat inzwischen außerdem eine wichtige Hürde gelockert. Mittel aus dem Sondervermögen können bei Bundesförderprogrammen als kommunale Eigenmittel eingesetzt werden, was ausdrücklich auch für die Kommunalrichtlinie gilt. Finanzschwache Kommunen erhalten dadurch mehr Möglichkeiten, Förderprogramme zu nutzen, deren erforderlicher Eigenanteil zuvor selbst zum Hindernis werden konnte.
Diese Flexibilisierung zeigt zugleich, wie komplex das Finanzierungssystem geworden ist. Geld aus einem milliardenschweren Sondervermögen kann als Eigenmittel dienen, um Mittel aus einem anderen Förderprogramm zu erhalten, das seinerseits aus dem Klima- und Transformationsfonds finanziert wird und dessen förderfähige Gesamtausgaben nun aufgrund der dortigen Finanzplanung begrenzt werden.
Jede dieser Regelungen lässt sich für sich genommen begründen. Zusammengenommen entsteht eine Finanzierungsarchitektur, die kommunale Verwaltungen verstehen, kombinieren, beantragen, dokumentieren und über mehrere Haushaltsjahre hinweg koordinieren müssen.
Für eine große Stadt mit spezialisierten Fördermittelstellen kann dieser Aufwand beherrschbar sein. Eine kleinere Kommune mit wenigen Fachleuten trifft dieselbe Förderlandschaft mit erheblich geringeren personellen Ressourcen.
Die Verteilung öffentlicher Mittel hängt dadurch teilweise auch von der Fähigkeit einer Verwaltung ab, öffentliche Mittel zu organisieren.
Förderfähigkeit und Investitionsfähigkeit sind verschiedene Dinge
Ein bewilligter Förderantrag beweist zunächst, dass ein Projekt die Bedingungen eines Programms erfüllt. Eine langfristig investitionsfähige Kommune braucht darüber hinaus Personal, belastbare Planungen, verfügbare Grundstücke, Daten, Vergabekompetenz, politische Beschlüsse und ausreichend Zeit, um ein Vorhaben bis zur Baustelle zu bringen.
Diese Voraussetzungen werden bei der Transformation besonders wichtig, weil viele Investitionen voneinander abhängen. Der Ausbau eines Wärmenetzes berührt die Straßenplanung, eine Großwärmepumpe kann zusätzliche Stromnetzkapazitäten benötigen, neue Stadtbäume brauchen unterirdischen Wurzelraum, und Starkregenvorsorge verändert möglicherweise die Gestaltung derselben Flächen, die der Verkehr beansprucht.
Gute kommunale Planung versucht deshalb, Zeitfenster miteinander zu verbinden. Wenn eine Straße geöffnet wird, sollte bekannt sein, welche weiteren Infrastrukturen in den kommenden Jahren dort benötigt werden. Wenn ein Quartier saniert wird, sollten Wärmeversorgung, Klimaanpassung, Mobilität und öffentliche Räume möglichst früh gemeinsam betrachtet werden.
Förderprogramme können solche integrierten Investitionen unterstützen, sofern ihre Regeln genügend Spielraum für die Zusammenhänge vor Ort lassen. Wo Fördergegenstände, Laufzeiten und Zuständigkeiten diese Zusammenhänge zu stark zerlegen, wird Koordination selbst zu einer kommunalen Aufgabe, für die wiederum Personal und Zeit benötigt werden.
Die Transformation verändert den Charakter kommunaler Klimapolitik
Klimaschutz wurde in Kommunen lange als zusätzliches Politikfeld behandelt. Es gab Klimaschutzkonzepte, Klimamanagerinnen und Klimamanager, eigene Förderprogramme und klar abgegrenzte Projekte. Diese institutionelle Aufbauphase war notwendig, weil ein neues Thema innerhalb bestehender Verwaltungen zunächst Zuständigkeit, Wissen und politische Aufmerksamkeit brauchte.
Mit zunehmender Umsetzung verliert diese Trennung jedoch einen Teil ihrer praktischen Bedeutung. Ein kommunales Gebäude, das heute grundlegend saniert wird, muss selbstverständlich energetische Anforderungen berücksichtigen. Eine Straße, die für mehrere Jahrzehnte erneuert wird, sollte mit den zu erwartenden Folgen von Hitze und Starkregen umgehen können. Die Planung eines Neubaugebiets betrifft gleichzeitig Mobilität, Energie, Wasser, Grünflächen und soziale Infrastruktur.
Klimaschutz und Klimaanpassung werden damit zunehmend zu Qualitätsanforderungen regulärer kommunaler Investitionen. Diese Entwicklung ist ein Zeichen dafür, dass Transformation institutionell erwachsen wird, weil ihre Ziele in den normalen Entscheidungen über Infrastruktur ankommen.
Eine Finanzierungslandschaft, die weiterhin stark zwischen einzelnen politischen Themen unterscheidet, trifft dadurch auf eine kommunale Praxis, in der diese Themen immer enger zusammengehören.
Mehr Geld löst dieses Problem nur teilweise
Der Ruf nach zusätzlichen kommunalen Mitteln ist angesichts eines Investitionsrückstands von mehr als 230 Milliarden Euro nachvollziehbar. Die finanzielle Ausstattung vieler Städte und Gemeinden steht erkennbar nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zu ihren Aufgaben, worauf auch die KfW in ihrer Bewertung des Kommunalpanels hinweist.
Eine bessere Grundfinanzierung würde Kommunen mehr Freiheit geben, Investitionen nach lokalen Prioritäten und technischen Zusammenhängen zu planen. Zweckgebundene Programme werden trotzdem weiterhin sinnvoll bleiben, wenn der Bund Innovation beschleunigen, bestimmte politische Ziele absichern oder besonders anspruchsvolle Investitionen unterstützen möchte.
Die entscheidende Gestaltungsfrage liegt deshalb im Verhältnis dieser Instrumente. Kommunen brauchen ausreichend eigene Investitionsfähigkeit für ihre dauerhaften Aufgaben und gezielte Förderung für Vorhaben, bei denen zusätzliche politische Impulse sinnvoll sind.
Diese Balance wird umso wichtiger, je stärker Klimaschutz, Klimaanpassung und Digitalisierung in die normale Infrastrukturplanung hineinwachsen. Eine dauerhaft notwendige Aufgabe lässt sich schwer auf Dauer wie ein zeitlich begrenztes Modellprojekt behandeln.
Eine gute Förderung hinterlässt mehr als ein abgeschlossenes Projekt
Der langfristige Wert öffentlicher Förderung lässt sich deshalb nicht allein an der Höhe ausgezahlter Mittel oder der Zahl bewilligter Projekte messen. Für eine Kommune ist ebenso relevant, ob ein gefördertes Vorhaben Kompetenzen, Daten, Kooperationen und technische Strukturen schafft, die nach Ende der Förderperiode weiter genutzt werden können.
Ein gefördertes Klimaanpassungskonzept gewinnt beispielsweise an Wert, wenn seine Daten später in Bauleitplanung und Tiefbau einfließen. Eine digitale Plattform wird wertvoller, wenn verschiedene Fachbereiche sie dauerhaft nutzen können. Eine geförderte Personalstelle entfaltet langfristige Wirkung, wenn das aufgebaute Wissen in Verwaltungsstrukturen verankert wird und nicht mit dem Ende des Förderzeitraums verschwindet.
Förderpolitik kann auf diese Weise kommunale Handlungsfähigkeit aufbauen. Sie finanziert dann neben einer einzelnen Maßnahme auch die Fähigkeit einer Verwaltung, ähnliche Aufgaben künftig besser zu bewältigen.
Dieser Maßstab ist anspruchsvoller als die Frage, ob Fördermittel vollständig abgerufen wurden. Er betrachtet öffentliche Finanzierung aus der Perspektive dessen, was nach ihrer Verwendung übrig bleibt.
Die Stadt ist längst weiter als ihre Fördertöpfe
Die deutsche Transformationspolitik verfügt derzeit über ungewöhnlich große finanzielle Instrumente. Das Sondervermögen stellt Milliarden für Infrastruktur bereit, bestehende Förderprogramme finanzieren Klimaschutz und andere Transformationsaufgaben, und die Kommunen selbst planen für 2026 Sachinvestitionen von rund 50 Milliarden Euro.
Gleichzeitig wächst der kommunale Investitionsrückstand, während Personalengpässe, Planungsverfahren und eine fragmentierte Finanzierung die Umsetzung erschweren. Diese Gleichzeitigkeit erklärt, weshalb die Höhe verfügbarer Milliarden allein wenig darüber aussagt, wie schnell sich eine Stadt tatsächlich verändern kann.
Die gebaute Stadt zwingt politische Ziele ohnehin zur Zusammenarbeit. Unter derselben Straße liegen Energie, Wasser und Daten, auf derselben Fläche treffen Mobilität, Klimaanpassung und Aufenthaltsqualität aufeinander, und dieselbe kommunale Verwaltung muss aus all diesen Anforderungen eine funktionierende Infrastruktur machen.
Eine zukunftsfähige Finanzierung sollte diese Realität stärker abbilden. Sie muss Kommunen ermöglichen, Investitionen über längere Zeiträume zu planen, verschiedene Aufgaben an einem Ort miteinander zu verbinden und eigene Umsetzungskapazitäten aufzubauen, während gezielte Förderprogramme weiterhin politische Prioritäten und Innovationen unterstützen können.
Die entscheidende Frage der nächsten Jahre lautet deshalb nicht allein, wie viele Milliarden Deutschland für seine kommunale Infrastruktur bereitstellt. Entscheidend wird sein, wie viel Stadt sich mit diesen Milliarden tatsächlich umbauen lässt.
